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2010年三網融合：“分野而治”導致開局艱難

2011/03/07

　　緣于政府的強力推動，2010年被稱為是電信網、廣播電視網和互聯(lián)網三網融合的元年。然而，在實際操作中，工信部和廣電總局兩大主管部門都因為各自主導角色的牽制，使真正意義上的“廣電和電信業(yè)務雙向進入”進程變得異常艱難。在全球范圍內網絡視頻等新技術引發(fā)的媒介產業(yè)融合的大背景下，2010年的艱難開局，預示著這一行業(yè)充滿不確定性的政策將使得真正的三網融合在中國還依舊遙遠。

　　從上世紀90年代開始，數字電視、IPTV、網絡視頻等基于信息技術的新媒介形態(tài)就層出不窮，令人目不暇接。然而，這三波技術浪潮事實上源自不同的技術追求，因而也表現出許多截然不同的媒介形態(tài)特點。數字電視著重于多媒體內容的數字化傳輸技術開發(fā)，是針對模擬電視信號的取代；IPTV在中國更多是指基于電信IP數據網絡的多媒體娛樂服務，依舊采用的是講求質量控制和內容可管理的封閉系統(tǒng)；而網絡視頻則是指基于互聯(lián)網的多媒體服務，開放性是其最本質的特點。這一技術變革進程正好與上世紀90年代以來國內興起的大規(guī)模信息化應用浪潮相疊合，因而，數字電視、IPTV和網絡視頻這幾種新的媒介形態(tài)在中國相繼出現，業(yè)務上也存在彼此相互競爭的態(tài)勢，而且在這些不同技術的融合過程中，不同的行業(yè)背景和技術實現手段以及追求目的的差異，也造成了人們對這三種不同業(yè)務的不同理解甚至是誤讀。

　　首先，數字電視技術的發(fā)展誠然為IPTV和網絡視頻提供了技術儲備，尤其像IPTV本身就是對數字電視技術的一種顛覆，它所提供的多業(yè)務平臺、點播和互動功能等無疑都是種種進步，但這一革新又囿于電信行業(yè)的傳統(tǒng)，為強調服務質量和對傳輸內容的控制而不得不采用了與有線電視同樣封閉的系統(tǒng)，與后來居上、強調開放性的網絡視頻相比，在服務的個性化和互動性方面以及業(yè)務內容的廣度和深度上，IPTV都是大打折扣，以至于其業(yè)務開展6年來，到2010年中國IPTV用戶尚不足千萬，在上海這樣業(yè)務發(fā)展較好的市場上用戶也只超過百萬。同樣的一幕也出現在美國市場，IPTV用戶還不到500萬，而受網絡視頻等新業(yè)務的吸引，2010年美國市場上有線電視公司的訂戶數大幅下降了74萬，創(chuàng)下近30年來最大幅度的訂戶下跌數量。

　　在中國市場上，決定業(yè)務競爭的態(tài)勢往往不是技術特點，而是更加復雜多變的不確定政策環(huán)境。“廣電系”和“電信系”的分野由來已久，而且有愈演愈烈之勢。2010年年初，國務院為了解決久拖不決的“三網融合”問題，下發(fā)了《國務院關于印發(fā)推進三網融合總體方案的通知》，新的政策不再強調“三網合一”，而是鼓勵廣電和電信相互對等進入對方的地盤。但在實際操作中，廣電系的業(yè)務缺乏整合，各大電視臺和有線電視網絡大都分屬各地方，而且以前作為行政事業(yè)單位運營，缺少市場化的基礎和經驗，而電信系雖然技術優(yōu)勢明顯，各家運營商的業(yè)務都有經歷多年的市場化運作經驗，而且在為消除行業(yè)壟斷而進行的多次重組之后，三大運營商都相繼上市，有著較好的業(yè)務整合基礎，但在發(fā)展多媒體業(yè)務方面，受制于廣電的內容控制，無疑等同于被“掐住了脖子”。事實上，在廣電和電信兩大系統(tǒng)的新一輪政策博弈中，廣電憑借對于重要意識形態(tài)的控制無疑占了上風，有人戲稱，這也是“中國特色”的國情所致：在中國，講市場的背后往往是講政治，“技術派”在這一點上只能輸給“政治家”。

　　為了實現對新產業(yè)形態(tài)的制高點控制，繼2007年的網絡視頻新政之后，廣電總局還在2010年發(fā)布了“互聯(lián)網電視牌照”的監(jiān)管新政。在此之前，還只有國內一些熱衷于此道的家電廠商在炒作“互聯(lián)網電視”這一概念。值得注意的是，“互聯(lián)網電視”不僅提法和網絡視頻不同，商業(yè)模式上甚至忽視了互聯(lián)網最根本的開放屬性——為了對網絡上傳輸的內容實現有效監(jiān)管，廣電總局還把“互聯(lián)網電視”分解成了“互聯(lián)網電視集成服務平臺”和“內容服務平臺”等兩個都需要許可牌照的業(yè)務系統(tǒng)，一端是電視機這樣的接受終端，一端是政府制定授權的內容服務商，硬生生把一個開放的互聯(lián)網又變成了一個封閉系統(tǒng)。這樣試圖以垂直管理對互聯(lián)網視頻嚴加監(jiān)管的思路，忘記了互聯(lián)網用戶最重要的一個消費偏好——沒有自由選擇權和主動參與感，用戶就不會選擇互聯(lián)網。像在網絡視頻這樣的業(yè)務使用中，和傳統(tǒng)的數字電視或IPTV不同的是，用戶甚至以犧牲服務質量（如視頻畫質和下載速度）為代價，以換取自由、參與和免費這樣的權利。

　　就新媒介自身發(fā)展的客觀規(guī)律而言，上世紀80年代信息技術在美國的大發(fā)展，使得人們用來組織應用信息技術的成本不斷下降，從而促進了用數字編碼處理傳真、語音、圖像和視頻技術的廣泛應用，在這一“數字融合”的大背景下，計算機與電信的融合導致了美國放松電信管制以及1984年AT&T的解體。競爭的引入使得新產品如雨后春筍般涌現，同時為互聯(lián)網的發(fā)展創(chuàng)造了環(huán)境，最終形成了一個巨大的、充滿活力的IT產業(yè)和數字內容產業(yè)，這些產業(yè)從20世紀90年代開始到進入21世紀一直推動著美國經濟的發(fā)展。著名文化學者大衛(wèi)•赫斯蒙德夫指出，從上世紀80年代開始，包括日本和一些歐美國家在向高科技和文化產業(yè)轉型過程中所表現出的優(yōu)勢都“令人震驚”，并且在這一產業(yè)遷移過程中，“文化產業(yè)的增長成為發(fā)達工業(yè)國家投資總體轉向服務業(yè)這一趨勢的一個重要方面”。尤其是在20世紀90年代的席卷世界的文化產業(yè)第四次市場化浪潮中，美國政府為了促進融合而頒布的1996年美國電信法案，分別從電信公司、廣播公司和有線電視公司三方面打破業(yè)務藩籬，促進三方相互進入對方市場和鼓勵自由競爭，從而為“融合為主導的新一輪行動掃清障礙”。

　　反觀處在三網融合困境中的中國，在許多國家為迎合產業(yè)融合潮流，已經將通信和廣播電視等新聞主管部門合并為一個管理機構之時，我們依然沿襲了傳統(tǒng)的“鐵路警察、各管一段”分而治之的管理體制，其“大政府”的管理思路不僅涵蓋了公共服務領域，近年來更是延伸到商業(yè)服務文化市場，這樣的監(jiān)管方式不僅因為缺乏協(xié)同整合而顯得落后守舊，更會阻礙正在到來的新一輪文化產業(yè)的技術融合和市場整合的市場化潮流，因而，如果不能解決電信和廣電兩家政府部門的整合問題，新一輪的三網融合試點工作依然會落入鐵板一塊的僵局之中。

　　按照去年底國務院《總體方案》的部署，“2010年至2012年重點開展廣電和電信業(yè)務雙向進入試點；2013年至2015年，總結推廣試點經驗，全面實現三網融合發(fā)展”，但在過去的一年里，首批包括北京在內試點三網融合的12個城市中，廣電和電信兩大體系遵循“屁股決定腦袋”的習慣性思維，或明爭暗斗，或各自嚴守邊界而“寸土必爭”，這樣的體制安排凸顯了我們國家在發(fā)展新媒體這樣的新型產業(yè)上的一個嚴重誤區(qū)：如果說一些發(fā)達國家高科技和內容產業(yè)融合中出現的公司集中是一種市場選擇的結果的話，那么現階段我們所偏好的恰恰是一種單向扶持“拔苗助長”式的國字頭企業(yè)的政策，這種依賴行政手段進行的社會資源集中，不僅強化了行業(yè)壟斷，更破壞了眾多中小企業(yè)賴以生存的公平市場環(huán)境。長此以往，三網融合不僅依然只能蛻化為廣電和電信的“兩張皮”（各自打造自己的網絡），更會延誤國家發(fā)展新興產業(yè)的大好機遇。

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